Lietuvos bankas
2020-08-27
  • Emilė Šreiberytė 4.JPG
     
11

Lietuvos Vyriausybės patvirtintas atsako į COVID-19 pandemiją priemonių paketas pakurstė nuogąstavimus, kad valstybės skola ilgainiui gali reikšmingai išaugti ir viršyti Mastrichto sutartyje įtvirtintą ES valstybėms narėms leidžiamą skolos ribą – 60 % BVP. Tačiau kyla klausimas – ar prieš beveik 30-metį įtvirtinti pagrindiniai ES fiskalinės drausmės reikalavimai tebėra aktualūs ir šiandieninių iššūkių kontekste? Dar šių metų pradžioje Europos Komisija (EK) paskelbė apie ES fiskalinių taisyklių peržiūrą, kuri koronaviruso akivaizdoje įgauna itin didelę reikšmę.

Emilė Šreiberytė, Lietuvos banko Tarptautinių ryšių departamento Ekonominės politikos analizės skyriaus vyresnioji ekonomistė

Siekdama suvaldyti neigiamus ekonominius ir socialinius COVID-19 pandemijos padarinius, Lietuvos Vyriausybė dar kovo mėn. patvirtino 5 mlrd. eurų vertės ekonomikos skatinimo paketą. Vertinama, kad dėl taikytų priemonių šalies biudžeto deficitas šiemet reikšmingai išaugs ir, priklausomai nuo pandemijos eigos bei tolesnio Vyriausybės atsako, sieks nuo 9,1 iki 11,4% BVP. Tai reikštų, kad šiemet Lietuva daugiau kaip 3 kartus viršys ES fiskalinėse taisyklėse numatytą –3% biudžeto balanso reikalavimą. Be to, dėl sulėtėjusio ekonomikos augimo bei minėtų skatinimo priemonių šiemet kils ir valstybės skolos lygis – kitas ES teisės aktuose įtvirtintas fiskalinės drausmės rodiklis. Pastarąjį dešimtmetį ties maždaug 40% BVP buvusi Lietuvos skola, 2020 m. pasieks 50% lygį ir, tikėtina, ateityje artės prie ES valstybėms narėms leidžiamos 60% ribos.

Tiesa, siekdamos paskatinti ekonominę veiklą, užtikrinti reikalingą socialinę apsaugą gyventojams ir sustiprinti sveikatos apsaugos sistemą, tokį fiskalinį atsaką įgyvendino ne tik Lietuva, bet ir visos ES valstybės narės. Nors šalių taikomos priemonės ir jų apimtis reikšmingai skiriasi (kas, beje, kelia naujų iššūkių dėl bendrosios rinkos iškraipymo), tačiau vertinama, kad 3% BVP biudžeto deficito reikalavimą viršys visos ES valstybės narės, o ir agreguota šalių skola išaugs 15 proc. punktų – iki 95% BVP.

Įprastai fiskalinės drausmės rodiklių neatitinkančioms valstybėms turėtų būti taikomi įvairūs korekciniai mechanizmai ir, padėčiai negerėjant, finansinės baudos, tačiau COVID-19 – išimtinis atvejis. Vos tik prasidėjus pandemijai, EK laikinai sustabdė fiskalinių taisyklių procedūras, kas leido valstybėms narėms įgyvendinti plačios apimties fiskalinį stimulą. Svarbu, kad ekonomikos skatinimo priemonės būtų taikomos ir 2021 m. (ar ilgiau, atsižvelgiant į pandemijos eigą), kadangi fiskalinį stimulą nutraukus per anksti galima pakenkti ir taip trapiam ekonomikos atsigavimui. Kita vertus, skatinimą tęsiant pernelyg ilgai, kai kuriose ES valstybėse narėse galėtų kilti skolos tvarumo rizikų, tad ekonomikoms atsigavus būtina užtikrinti tvarų ir atsakingą viešųjų finansų valdymą.

ES fiskalinės taisyklės: kas ir kodėl?
ES fiskalinių taisyklių pamatai dėl valdžios sektoriaus deficito bei skolos dydžio – atitinkamai 3 ir 60% BVP – buvo padėti dar 1992 m. pasirašytoje Mastrichto sutartyje. Nors nėra aišku, kodėl buvo pasirinkti būtent tokie rodikliai (kai kuriais vertinimais, tai neturėjo ekonominio pagrindo ir tebuvo politinio konsensuso rezultatas), tačiau sprendimas įtvirtinti biudžeto drausmės taisykles buvo išties reikalingas. Jau tuomet valstybėse narėse viešojo sektoriaus balanso ir skolos lygiai reikšmingai skyrėsi, o kai kuriose šalyse dar prieš pasirašant Mastrichto sutartį viršijo reikalavimus.

ES valstybės narės, ypač priklausančios euro zonai, privalo laikytis biudžetinės drausmės ir koordinuoti fiskalinę politiką. Tai reikalinga, kadangi Europos centrinis bankas (ECB) įgyvendina bendrą pinigų politiką visoje bendrosios valiutos erdvėje, o biudžeto klausimai sprendžiami decentralizuotai – valstybių narių lygiu. Koordinuojant fiskalinę politiką skatinama valstybių narių konvergencija, kadangi sunkumų patirianti viena ar kelios šalys gerais laikais sukauptus fiskalinius rezervus gali panaudoti ekonominio augimo lėtėjimo laikotarpiu – pavyzdžiui, naujų darbo vietų kūrimui skatinti ir stabilioms socialinėms išmokoms užtikrinti. Didesnė konvergencija ekonomikos ciklo atžvilgiu taip pat lemia ir efektyvesnį ECB pinigų politikos įgyvendinimą – juk visai euro zonai taikomos priemonės yra mažiau efektyvios, jeigu viena valstybė narė patiria ekonomikos ciklo pakilimą, o kita – nuosmukį.

Mastrichto sutartyje įtvirtinti reikalavimai po kelerių metų nugulė Stabilumo ir augimo pakte, kuris iki šių dienų yra pagrindinis fiskalinių taisyklių ramstis. Laikui bėgant Stabilumo ir augimo paktas keletą kartų buvo atnaujintas, tad dabar jis tapo sudėtinga ir kompleksiška sistema, apimančia daugybę įvairių procedūrų ir taisyklių. Tiesa, daliai valstybių narių vis nepavykdavo pasiekti iškeltų tikslų: pavyzdžiui, po 2008 m. krizės net 7 euro zonos šalių skolos rodikliai didėjo, viršydami leidžiamą ribą. Be to, daugėjant įvairių fiskalinės drausmės priežiūros procedūrų augo ir ES vykdomosios valdžios – EK – vaidmuo interpretuojant taisykles ir priimant sprendimus. Kai kuriais atvejais tai kėlė politinę įtampą tarp valstybių narių, ypač įvertinus, kad kol kas finansinės baudos nebuvo skirtos, nors kai kurių valstybių narių rodikliai vis neatitikdavo taisyklėse įtvirtintų reikalavimų.

Tapo akivaizdu, kad atėjo metas pokyčiams. Dar iki pandemijos EK inicijavo fiskalinių taisyklių peržiūrą ir pradėjo viešas konsultacijas dėl galimos tokios peržiūros krypties (procesas šiuo metu laikinai sustabdytas). Prasidėjus peržiūrai fundamentalios pertvarkos nebuvo tikimasi, kadangi 3 ir 60% rodiklių keitimas reikalautų keisti pačią ES sutartį, o tai atrodė sunkiai įgyvendinama. Vis dėlto COVID-19 pandemijos kontekste verta iš naujo įvertinti, ar pamatiniai biudžetinės drausmės reikalavimai tebėra aktualūs – dėl šiuo metu taikomų fiskalinių priemonių kai kurioms valstybėms narėms bus ypač sudėtinga atitikti sutartyje įtvirtintą 3 ir 60% ribą.

Žvilgsnis į ateitį: svarbu ne kiekybė, o kokybė
Viena pagrindinių priežasčių peržiūrėti ES fiskalinės drausmės reikalavimus yra ta, kad per daugelį metų taisyklės tapo sudėtinga ir kompleksiška sistema, orientuota į sunkiai įgyvendinamus tikslus, ypač valstybės skolos atveju. Preliminariai skaičiuojama, kad 2020 m. net 13 iš 19 euro zonos šalių viršys 60%skolos reikalavimą, tad didžiajai jų daliai pamatinis skolos tikslas tampa sunkiai pasiekiamas. Padėtį būtų galima taisyti kiekvienai valstybei nustatant individualų skolos ir BVP santykio tikslą bei vieną kriterijų, kurio laikantis būtų siekiama minėto tikslo ir kuris pakeistų visas į skolos mažinimą orientuotas priemones (pavyzdžiui, užtikrinti, kad išlaidos valstybėse narėse neaugtų sparčiau nei pajamos). Iškėlus aiškų tikslą fiskalinės priežiūros sistema taptų paprastesnė bei lengviau nuspėjama, mažėtų erdvė ES institucijų interpretacijoms. Be kita ko, lengviau įgyvendinami tikslai galėtų sustiprinti atskaitomybę ir kontrolę nacionaliniu mastu.

Be to, šiuo metu sankcijų sistema nėra efektyvi, tad būtina sukurti veiksmingesnį kontrolės mechanizmą, sugriežtinant baudų skyrimą ir potencialiai įtvirtinant paskatų sistemą. Valstybės narės taptų labiau motyvuotos laikytis fiskalinių taisyklių, jeigu, pavyzdžiui, atitiktis joms būtų vertinamas kaip tinkamumo kriterijus ES lėšoms gauti – tai tampa ypač aktualu naujojo ES ekonomikos gaivinimo fondo „Kitos kartos ES“ kontekste.

Apskritai remiantis „Kitos kartos ES“ fondu būtų galima nustatyti gaires vertinant viešųjų išlaidų kokybę. Fondas bus artimai susietas su Europos semestru, kadangi gaunamą finansavimą valstybės narės turės susieti su EK parengtomis šalims skirtomis rekomendacijomis. Jose identifikuojamos pagrindinės struktūrinės problemos ir siūlomos viešųjų investicijų sritys turėtų tapti valstybių narių prioritetais planuojant ir nacionalines išlaidas. Be to, vis daugiau dėmesio skiriant su klimato kaita susijusiems klausimams, į taisykles verta įtraukti ir žaliąjį dėmenį. Pavyzdžiui, įtvirtinus vadinamąją žaliąją auksinę taisyklę, valstybės narės išlaidos, skirtos augimą skatinančioms žaliosioms investicijoms, nebūtų įskaičiuojamos į bendrą valstybės narės deficito rodiklį.

Taip pat svarbu, kad į ilgalaikį ekonomikos augimą ir darbo vietų kūrimą orientuotos išlaidos nebūtų ribojamos ir lėtėjant ekonomikos augimui. Iki šiol valstybės narės buvo linkusios įgyvendinti prociklinę fiskalinę politiką, tad taisykles reikia papildyti stipresniu anticikliniu elementu. Pavyzdžiui, nustatyti didesnį biudžeto deficitą ekonominio nuosmukio laikotarpiais, išlaidas nukreipiant į augimą skatinančias sritis. Tai užtikrintų spartesnę valstybių narių konvergenciją ir remtų ECB įgyvendinamą pinigų politiką.

Dar prieš COVID-19 pandemiją pradėta fiskalinių taisyklių peržiūra šiandien tapo ypač aktuali: nauji iššūkiai sustiprino poreikį peržiūrėti ne tik tam tikras procedūras, tačiau ir pamatinius fiskalinių taisyklių principus. Sudėtingas laikotarpis atveria galimybių langą įgyvendinti tokius pakeitimus, kuriuos įprastu laikotarpiu būtų sudėtinga priimti, tad svarbu tuo tinkamai pasinaudoti.