Lietuvos bankas: taikomų ir siūlomų ekonomikos skatinimo priemonių efektyvumo vertinimas

1. Kokia dalis skiriama nukentėjusiems, kokia tiesiog ekonomikos skatinimui?
 
Kovo viduryje patvirtintame pagalbos ekonomikai pakete buvo numatyta 2,5 mlrd. eurų keturioms ekonominėms kryptims: gyventojų pajamų apsaugojimui, darbo vietų išsaugojimui, įmonių likvidumo palaikymui ir ekonomikos skatinimui. Tolesniu, antruoju etapu daugiausia orientuotasi į gyventojų pajamų ir darbo vietų išsaugojimą. Galiausiai trečiasis paketas buvo orientuotas į verslo likvidumo palaikymą. Dalis šių priemonių ir jų poveikis biudžetui pateikta 1 lentelėje.

Naujausiu Lietuvos Respublikos Prezidentūros (toliau LRP) pasiūlymu siekiama laikinai padidinti gyventojų pajamas trimis kanalais: laikinai mažinant GPM tarifą samdomiesiems darbuotojams, didinant neapmokestinamąjį pajamų dydį (NPD) ir skiriant papildomas vienkartines išmokas vaikams. Pajamų mokesčio tarifą iki 2020 m. pabaigos siūloma sumažinti nuo 20 iki 15 proc. visiems, uždirbantiems iki 3 vidutinių darbo užmokesčių (VDU). Siekiama anksčiau, nei numatyta, NPD padidinti 50 eurų. Galiausiai, siūloma padidinti išmokas vaikams: vaikams iš nepasiturinčių, gausių šeimų, vaikams su negalia ne vėliau kaip liepos mėn. išmokėti vienkartinę 200 eurų išmoką, o kitiems vaikams – vienkartinę 120 eurų išmoką. Visos minėtos priemonės yra orientuotos į laikiną gyventojų pajamų padidinimą, galimai siekiant ekonomikos paskatinimo per didesnį vartojimą. Siūlymo autoriai mano, kad tokios trumpalaikės priemonės neturėtų sukurti ilgalaikių biudžetinių įsipareigojimų.
 

1 lentelė

Priemonės	Priemonės (ekonominė paskirtis)	Pagalba nukentėjusiems ar ekonomikos skatinimas	Numatytas poveikis biudžetui (tiesioginis ir netiesioginis)
Pirmajame pakete paskelbtos priemonės (patvirtinta kovo 17 d.)
Atidėtas mokesčių mokėjimas	Likvidumas	Pagalba nukentėjusiems	237 mln. eurų
Papildomos ligos išmokos	Gyventojų pajamos, darbo vietos	Pagalba nukentėjusiems	200 mln. eurų
Investicijos į ekonomikos skatinimą	Ekonomikos skatinimas	Ekonomikos skatinimas	500 mln. eurų
Resursų efektyviai sveikatos ir visuomenės apsaugos sistemų veiklai užtikrinimas	„Pirmosios gynybinės linijos“ (sveikatos ir kt. apsaugos sistemų) pakankamas finansavimas	Pagalba nukentėjusiems	500 mln. eurų
Prastovos darbo vietų išsaugojimui	Darbo vietos, likvidumas	Pagalba nukentėjusiems	250 mln. eurų
Išmoka savarankiškai dirbantiems (257 eurai)	Gyventojų pajamos	Pagalba nukentėjusiems	107,9 mln. eurų
Palūkanų kompensavimas	Likvidumas	Pagalba nukentėjusiems	24 mln. eurų
INVEGA garantijų limito padidinimas	Likvidumas	Pagalba nukentėjusiems	500 mln. eurų
Antrajame pakete paskelbtos priemonės (didžioji dalis patvirtinta gegužės 7 d.)
Papildoma 200 eurų darbo paieškos išmoka	Gyventojų pajamos	Pagalba nukentėjusiems/ ekonomikos skatinimas	265 mln. eurų
Socialinių išmokų didinimas	Gyventojų pajamos	Pagalba nukentėjusiems/ ekonomikos skatinimas	94,1 mln. eurų
Parama verslui subsidijuojant dalį iš prastovų grįžtančių darbuotojų DU	Darbo vietos, likvidumas	Pagalba nukentėjusiems	406,5 mln. eurų
Parama mokymuisi ir kvalifikacijos kėlimui	Darbo rinkos efektyvumas	Pagalba nukentėjusiems	15,9 mln. eurų
Vienkartinės išmokos senjorams ir neįgaliesiems (200 eurų)	Gyventojų pajamos	Ekonomikos skatinimas	182 mln. eurų
NT nuomos subsidija	Likvidumas	Pagalba nukentėjusiems	100 mln. eurų
Trečiajame pakete paskelbtos priemonės (patvirtinimo laikas skiriasi)
Parama turizmo sektoriui	Likvidumas	Pagalba nukentėjusiems	46 mln. eurų
Parama žemės ūkiui	Likvidumas, finansinių paslaugų prieinamumas	Ekonomikos skatinimas	52 mln. eurų
Vienkartinė dotacija mažoms įmonėms	Likvidumas, darbo vietos, gyventojų pajamos	Pagalba nukentėjusiems	100 mln. eurų
LRP siūlomos priemonės
Pajamų mokesčio mažinimas nuo 20 iki 15 proc.	Samdomųjų darbuotojų pajamos	Ekonomikos skatinimas	500 mln. eurų
NPD didinimas 50 eurų	Samdomųjų darbuotojų pajamos	Ekonomikos skatinimas
Išmokų vaikams didinimas	Gyventojų pajamos	Ekonomikos skatinimas

 

2. Kokia dalis priemonių tikėtina nueis į vartojimą, kokia dalis nuguls į indėlius?

Remiantis turima nacionalinių sąskaitų statistine informacija, Lietuvos namų ūkių taupymo norma yra nedidelė. Pvz., 2014–2018 m. vidutinė namų ūkių taupymo norma sudarė tik 0,6 proc. Mažas namų ūkių polinkis taupyti galėtų būti pagrindas prielaidai, kad padidėjus namų ūkių pajamoms didžioji jų dalis bus išleista prekėms ir paslaugoms įsigyti.

Tačiau būtina atkreipti dėmesį, kad žemą namų ūkių taupymo normą iš dalies lėmė tai, jog šis laikotarpis ekonomikoje buvo santykinai ramus, dominavo teigiamos tendencijos . Tačiau iš turimų Lietuvos statistikos duomenų galima matyti reikšmingus taupymo normos padidėjimus, kai Lietuvos ekonomiką veikė nepalankūs šokai, pavyzdžiui, Rusijos finansų krizės (1998) ar pasaulinės finansų krizės (2008) metu. Pirmosios atveju namų ūkių taupymo norma padidėjo nuo 2,9 proc. (1997) iki 7,1 proc. (1998), antrosios – nuo –0,5 proc. (2008) iki 5,1 proc. (2009). Tai rodo, kad ekonominiu sunkmečiu namų ūkiai yra linkę reikšmingai mažiau išlaidauti. 

Namų ūkių polinkis taupyti taip pat labai stipriai priklauso nuo namų ūkių gaunamų pajamų : mažesnes pajamas gaunančių namų ūkių polinkis vartoti yra stipresnis nei didesnes pajamas gaunančių namų ūkių, t. y. mažesnes pajamas gaunantys namų ūkiai yra linkę išleisti didesnę turimų pajamų dalį prekėms ir paslaugoms įsigyti nei didesnes pajamas gaunantys namų ūkiai. Šios įžvalgos matomos ir pradėtoje skelbti eksperimentinėje Eurostato statistikoje, kurioje rodikliai gaunami sujungiant kelias vykdomas namų ūkių apklausas. Iš šių duomenų matyti, kad augant namų ūkių pajamoms Lietuvos namų ūkių taupymo norma pastebimai didėja, o polinkis vartoti mažėja  (žr. paveikslus toliau). 

3. Kokia dalis bus išleista lietuviškiems produktams, kokia dalis importuojamiems?
Remiantis turima statistine informacija, importuota produkcija ir paslaugos sudaro apie trečdalį visų namų ūkių įsigyjamų prekių ir paslaugų. Iš importuotos produkcijos ir paslaugų du trečdaliai yra galutiniai produktai, skirti namų ūkių vartojimui. Likusi dalis – gamybos žaliavos, kurias Lietuvos įmonės panaudoja prekių gamybai ir paslaugų teikimui Lietuvos namų ūkiams. 

4. Kiek Lietuvos atsigavimas priklausys nuo vidaus rinkos, kiek nuo išorės?

Lietuvos ekonomikai esant mažai ir atvirai (eksporto ir BVP santykis pernai sudarė apie 78 %), Lietuvos ūkio atsigavimas ir jo raida turėtų labiausiai priklausyti nuo padėties užsienio rinkose. Pradėjus atsigauti eksportuojančiam ekonomikos sektoriui, didėtų paklausa investicijoms (ypač privačiajame sektoriuje), vėl imtų gerėti Lietuvos darbo rinkos rodikliai, o tai vis palankiau veiktų ir į vidaus paklausą orientuotas ekonomines veiklas. Būtent toks ekonomikos atsigavimo modelis buvo stebimas po ankstesnės (2009) pasaulio finansų krizės.

Trumpuoju laikotarpiu ekonomikos raidą turėtų veikti ne tik pasikeitimai eksportuojančiame sektoriuje, bet ir švelninamos karantino sąlygos bei, tikėtina, pamažu stiprėsiantis vartotojų pasitikėjimas. Tačiau ilgainiui eksportuojančių ekonominių veiklų (tokių kaip pramonė ir transportas) indėlis į tvarų ir subalansuotą ekonomikos atsigavimą (t. y. indėlis į tokią ekonominę raidą, kuomet vėl normalizuotųsi darbo rinkos padėtis, nepablogėtų išorės sektoriaus subalansuotumas) bus kertinis.

5. Kiek Lietuvos atsigavimas priklausys nuo pramonės, kiek nuo paslaugų?

Didelė dalis pramonės produkcijos (apie du trečdaliai) yra eksportuojama, o apie eksportuojantį ekonomikos sektorių ir į vidaus paklausą orientuotas veiklas plačiau diskutuojama atsakyme į 4 klausimą.

6. Kokios mūsų fiskalinio stimulo galimybės lyginant su kitomis šalimis?

Šiais metais dėl susidariusių išskirtinių aplinkybių lanksčiau taikomi fiskalinės drausmės taisyklių reikalavimai, todėl didesnių ribojimų fiskalinio stimulo dydžiui nėra. Vis dėlto reikėtų įvertinti tai, kad artimiausiais metais prie fiskalinių taisyklių laikymosi teks grįžti, tai gali lemti fiskalinės konsolidacijos būtinybę vėlesniais metais. Be to, papildomos fiskalinės priemonės dar labiau padidins deficitą (jei nebus peržiūrimos kitos valdžios sektoriaus išlaidos), lems skolos augimą, o tai gali turėti pasekmių finansiniam stabilumui ir fiskaliniam tvarumui ilgesniuoju laikotarpiu. Siekiant užtikrinti viešųjų finansų tvarumą dabartinėje ekonominėje aplinkoje, reikėtų aiškios ir įtikinamos valdžios sektoriaus skolos stabilizavimo ir tolesnės jos raidos vidutiniu laikotarpiu strategijos, įvertinančios skirtingus rizikos scenarijus. 

Lyginant su kitomis šalimis, jau dabar planuojamas fiskalinis stimulas Lietuvoje yra vienas didžiausių tarp ES valstybių: remiantis šalių stabilumo ir konvergencijos programose pateiktomis prognozėmis, Lietuvos deficitas ir jo padidėjimas (net neįtraukiant naujų skatinimo priemonių) yra vienas didžiausių ES (–11,4 % BVP). 

7. Koks yra tvarus skolos dydis, atsižvelgiant į itin žemą prognozuojamą pensijų replacement ratio?

Lietuvos valdžios sektoriaus skolos ir BVP santykis 2019 m. sudarė 36,3 proc. ir buvo vienas mažiausių tarp ES valstybių. Ankstesni skolos tvarumo vertinimai (pvz., Europos Komisija) rodė, kad rizika tvarumui yra maža, tačiau įspėjama, kad fiskalinį tvarumą iš dalies lemia mažas prognozuojamas pensijų adekvatumas. Šiais metais, remiantis Stabilumo programa, skolos ir BVP santykis viršys 50 proc. BVP, todėl atotrūkis iki 60 proc. ribos, numatytos atitinkamu Mastrichto kriterijumi, reikšmingai sumažės.

Lietuvos banko vertinimu, reikšmingas valdžios sektoriaus skolos didinimas gali turėti pasekmių finansiniam stabilumui ir ilgalaikiam viešųjų finansų tvarumui, todėl skolinimasis turėtų būti atsakingas, o lėšų panaudojimas – itin racionalus.
Didesnė valdžios sektoriaus skola gali tapti problema fiskaliniam tvarumui, atsižvelgiant į ilgalaikius pokyčius, pavyzdžiui, gyventojų senėjimą. Esant didesnei skolai, daugiau išleidžiama skolai tvarkyti, mažiau galimybių lieka finansuoti kitas sritis. Jei ekonomikos nuosmukis pasaulyje užsitęs ilgiau, nei šiuo metu tikimasi, ir fiskalinio skatinimo reikės daugiau ir ilgiau, ekonominis nuosmukis ilgainiui gali virsti papildomu valstybių skolų augimu. Dėl didesnės galimo įsipareigojimų nevykdymo rizikos gali didėti skolinimosi sąnaudos. Didesnė skola mažina fiskalinio manevravimo galimybes, suteikia mažiau fiskalinės erdvės reaguoti tiek į ilgalaikius iššūkius, tiek į trumpojo ir vidutinio laikotarpio problemas, kelia riziką finansiniam stabilumui. Siekiant to išvengti, yra ypač svarbu turėti aiškų, pagrįstą ir patikimą skolos lygio stabilizavimo ir valdymo vidutiniu laikotarpiu planą.

Apie LRP siūlomas ekonomikos skatinimo priemones

Jei LRP siūlomos priemonės gyventojų disponuojamąsias pajamas 2020 m. trečiąjį–ketvirtąjį ketvirtį padidintų 478 mln. eurų, tai realųjį privatųjį vartojimą 2020–2021 m. iš viso (akumuliuotai) padidintų apie 1,6 proc., o realųjį BVP iš viso (akumuliuotai) padidintų apie 0,7 proc. Papildomi 478 mln. eurų 2020 m. biudžeto deficitą padidintų 1,1 proc. BVP.
 

GPM tarifo mažinimas ir NPD formulės keitimas

Pagrindinė LRP siūloma priemonė didinti gyventojų pajamas yra laikinas GPM tarifo mažinimas ir paankstintas NPD formulės keitimas. Tiesa, pastarosios dalies poveikis gyventojų pajamoms bus gana nedidelis GPM tarifo mažinimo kontekste (žr. 3 pav.).

3 pav. LRP siūlomo mokesčių mažinimo poveikis darbo užmokesčiui „į rankas“ 

Mažinant GPM tarifą darbo pajamoms, neto darbo užmokesčio nominalusis padidėjimas būtų didesnis didesnį darbo užmokestį gaunantiems asmenims. Vidutiniškai neto darbo užmokesčio padidėjimas būtų didesnis veiklose, kuriose vidutinis darbo užmokestis yra didesnis ir kurios yra mažiau paveiktos pandemijos, pavyzdžiui, informacija ir ryšiai bei finansų sektorius.

GPM tarifo mažinimo ir NPD formulės keitimo privalumai:

1. Skatintų ekonomiką. Jei naudos gavėjas – darbuotojas, didėtų asmens disponuojamosios pajamos, tai skatintų vartojimą ir atitinkamai didintų ekonomikos aktyvumą. 
2. Lengvai įgyvendinama viešojo administravimo požiūriu.

GPM tarifo mažinimo ir NPD formulės keitimo trūkumai:

1. Dideli biudžeto netekimai (apie 406 mln. eurų, arba 1,0 % BVP). 
2. Didžiausia nauda atitektų menkiausiai karantino pasekmes pajutusiems sektoriams, pavyzdžiui, informacijos ir ryšių, finansų ir pan.
3. Mažiau uždirbantys asmenys yra linkę mažiau taupyti. Todėl galima tikėtis, kad bendro pobūdžio GPM sumažinimas (kuris veiks ir daugiau uždirbančius) ekonomiką skatins mažiau efektyviai nei priemonės, labiau orientuotos į mažesnes pajamas gaunančių ir (arba) nuo Covid-19 nukentėjusių gyventojų pajamų rėmimą. Šiuo požiūriu, pavyzdžiui, reikšmingesnis NPD formulės parametrų keitimas būtų santykinai efektyvesnis.

Vienkartinės išmokos vaikams
Kita LRP siūloma priemonė yra vienkartinės išmokos vaikams. Siūloma kiekvienam vaikui, kuriam skiriama ir mokama 60 eurų dydžio universali išmoka vaikui, skirti 120 eurų vienkartinę išmoką, o kiekvienam vaikui, kuriam yra skiriama ir mokama 40 eurų papildoma išmoka vaikui, skirti 80 eurų vienkartinę išmoką, t. y. nepasiturinčios, daugiavaikės ir vaikus su negalia auginančios šeimos gautų 200 eurų vienkartinę išmoką. Išmokos būtų skiriamos:

• 120 eurų dydžio vienkartinė išmoka – visiems Lietuvos vaikams, t. y. daugiau nei 507 tūkst. vaikų (apie 330 tūkst. šeimų); 
• 200 eurų (skiriant papildomai 80 eurų) vienkartinė išmoka – apie 134 tūkst. vaikų: vaikams su negalia bei vaikams, augantiems nepasiturinčiose ir daugiavaikėse šeimose (apie 60 tūkst. šeimų).

Siūlomoms išmokoms 2020 m. liepos mėn. viduryje išmokėti prireiks apie 72 mln. eurų iš valstybės biudžeto.

Privalumai: 

1. Didesni vaiko pinigai padidintų vaikus auginančių šeimų pajamas, tad turėtų paskatinti ir vartojimą (tiesa, tai būtų vienkartinis efektas).
2. Žinant, kad didelei daliai šeimų bus skiriama vienoda parama (kiek didesnė nepasiturinčioms, daugiavaikėms šeimoms ir šeimoms su neįgaliais vaikais), turtingesnės šeimos absoliutine reikšme negautų daugiau paramos nei nepasiturinčios, o santykine reikšme gautų mažiau (kitaip nei laikinai sumažinus GPM). 
3. Nustatyti aiškūs paramos gavimo kriterijai lemia, kad ją būtų lengva administruoti ir paskirstyti, tam nesukuriant naujų didelių administracinių sąnaudų.

Trūkumai:

1.  Šeimą pasiekę vienkartiniai vaiko pinigai nebūtinai bus panaudoti vaiko gerovės didinimui, ypač kalbant apie socialinės rizikos šeimas.
2. Papildomi vaiko pinigai gali dar labiau sumažinti kai kurių tėvų motyvaciją grįžti į darbo rinką. EBPO (2018) tyrimas parodė , kad reikšmingas vaiko pinigų padidinimas Lenkijoje sumažino namų ūkių motyvaciją grįžti į darbo rinką. Kita vertus, santykinį grįžimo į darbą patrauklumą aptariamame kontekste didintų NPD formulės koregavimas, padidinantis ir sukoncentruojantis NPD poveikį mažiausiai uždirbančiųjų pajamoms.
3. Aiškinamajame rašte yra nurodyta, kad net 23,2 proc. namų ūkių su vaikais gyvena skurdo rizikoje ar socialinėje atskirtyje ir šis santykinio skurdo rodiklis yra aukštesnis už bendrą 22,9 proc. skurdo rizikos rodiklį šalyje, tačiau:

• toks skirtumas tarp rodiklių nėra reikšmingas ir savaime nėra argumentas taikyti vienkartinę priemonę. Negana to, net jei skirtumas ir būtų didesnis, tokia vienkartine priemone nebus sprendžiamos ilgalaikės skurdo rizikos mažinimo problemos.
• 5 pav. galima matyti, kad namų ūkių su vaikais ekvivalentinės disponuojamosios pajamos  2018 m. nebuvo reikšmingai mažesnės nei visų kitų namų ūkių (galbūt tik išskyrus namų ūkius su vienu suaugusiuoju ir vienu ar daugiau vaikų). Tai rodo, kad vienkartinė priemonė namų ūkiams su vaikais nefokusuotai pasiskirstys tarp skirtingų pajamų lygių šeimų.

5 pav. Piniginės diponuojamosios pajamos pagal namų ūkio tipą 2018 m. (šaltinis - OSP)

Ekonomikos analizė ir prognozės