Lietuvos bankas
2020-04-21
  • Simonas Spurga 3.JPG
     
11

Ekonominė padėtis mažų pajamų ir besiformuojančios rinkos ekonomikos šalyse dėl COVID-19 pandemijos pasiekė kritinį tašką. Pasaulio ekonomika per pastaruosius dešimtmečius susisaistė glaudžiais tarpusavio ryšiais, taigi gili krizė minėtos grupės šalyse neabejotinai paveiktų ir išsivysčiusias valstybes. Besivystančių šalių vyriausybėms savarankiškai skolintis kapitalo rinkose ir taip finansuoti viešąsias išlaidas šiandien yra itin sudėtinga. Dėl to į priešakines linijas stoja tarptautinės institucijos – ypač Tarptautinis valiutos fondas (TVF), į kurį besivystančios šalys kreipiasi pirmiausia.

Simonas Algirdas Spurga, Lietuvos banko Tarptautinių ryšių departamento Ekonominės politikos analizės skyriaus vyriausiasis ekonomistas

Lietuvoje pagrindinį dėmesį pagrįstai kreipiame į tai, kas dedasi didžiosiose išsivysčiusiose pasaulio ekonomikose – visų pirma JAV ir kitose euro zonos šalyse. Vis dėlto nereikėtų pamiršti ir mažų pajamų bei besiformuojančios rinkos ekonomikų – nuo Etiopijos ar Zimbabvės iki Argentinos ar Ukrainos. Ši šalių grupė sudaro didžiąją dalį pasaulio gyventojų skaičiaus ir BVP – ir tai, kaip šios rinkos dorosis su COVID-19 sukelta krize, neabejotinai turės įtakos ir išsivysčiusių šalių, įskaitant ir Lietuvą, atsigavimui. 

„Tobula audra“ besivystančiame pasaulyje

O padėtis mažų pajamų ir besiformuojančios rinkos ekonomikose – išties kritinė. Pavyzdžiui, TVF prognozuoja, kad Lotynų Amerikos ekonomikos šiemet susitrauks –5,2 proc. (Brazilijoje kritimas sieks –5,3 proc.). Recesija didžiausiose Afrikos ekonomikose – Nigerijoje ir Pietų Afrikos Respublikoje – sudarys atitinkamai –3,4 ir –5,8 proc. Ūkis trauksis nepaisant sparčiai didėjančio gyventojų skaičiaus, taigi per capita rodikliai bus dar dramatiškesni.

Niūrios prognozės piešiamos nepaisant to, kad virusas besivystančiame pasaulyje kol kas neišplito tokiu mastu, kaip išsivysčiusiose šalyse (bent taip rodo oficiali statistika). Vis dėlto niūrią perspektyvą verčia brėžti šių šalių sveikatos sistemų trapumas. Pavyzdžiui, Afrikos šalys iki šiol kenčia nuo ŽIV, tuberkuliozės, maliarijos ir kitų infekcijų, kurias išsivysčiusiame pasaulyje pavyko suvaldyti. Be to, besivystančių šalių gyventojams sudėtingiau laikytis socialinės distancijos.

Neigiamas tendencijas lemia ir veiksniai, susiję su bendra tarptautine ekonomine aplinka. Visų pirma – tai rekordinis užsienio kapitalo nutekėjimas: per kelis mėnesius užsienio investuotojai iš besivystančių rinkų skubėdami „išsivežė“ daugiau nei 100 mlrd. JAV dol. vertės finansinio turto (triskart daugiau nei per atitinkamą laikotarpį pasaulinės finansų krizės metu). Užsienio kapitalo įplaukos atslūgo būtent tada, kai sumažėjo eksportuojamų žaliavų kainos – ne tik naftos, bet ir dujų, tauriųjų metalų ar žemės ūkio žaliavų. Kartu, žinoma, išnyko ir turistų srautai.

Lyg to nebūtų gana, mažų pajamų ir besiformuojančios rinkos ekonomikos turi mažiausiai galimybių imtis taip reikalingos ekonominio skatinimo politikos. Tai iš dalies lemia esama išorės skolos struktūra: didelė dalis besivystančio pasaulio išorės skolų yra išreikšta užsienio valiuta.

Ekonomikos skatinimas tokiomis aplinkybėmis gali reikšti mažėjančią nacionalinės valiutos vertę, o tai apsunkintų skolų užsienio valiuta grąžinimą ir galiausiai galėtų užverti prieigą prie finansų rinkų. Ši problema, pavyzdžiui, neaktuali JAV, kuri skolinasi JAV doleriais – sava nacionaline valiuta, kuri kartu yra ir pagrindinė rezervinė pasaulio valiuta. Nepaisant milžiniškos skolos emisijos, JAV doleris stiprėja, o JAV iždo obligacijų pajamingumas mažėja.

Taigi nenuostabu, kad TVF šiuo metu yra susikoncentravęs į pagalbą būtent mažų pajamų ir besiformuojančios rinkos ekonomikoms. TVF – viena kertinių tarptautinių institucijų, galinčių reikšmingai prisidėti prie besikaupiančių problemų sprendimo.

TVF pagalba besivystančiam pasauliui

COVID-19 krizės kontekste į TVF vienu metu paramos kreipėsi didžiausias skaičius šalių narių institucijos gyvavimo istorijoje: Fondą jau pasiekė daugiau nei 100 mažų pajamų ir besiformuojančios rinkos ekonomikos valstybių prašymų dėl naujo ar papildomo finansavimo. Šioje kovoje TVF pirmiausia pasitelkė turimą skubaus finansavimo mechanizmą, pagal kurį šalys, ištikus netikėtam išorės sukrėtimui (stichinei nelaimei ar pandemijai), gali be išsamių sąlygų ir reikalavimų pasiskolinti lėšas pagreitinto proceso tvarka. Naujos skubaus finansavimo paskolos tvirtinamos kasdien. Nors šios paskolos nedidelės, jos gali padėti užkamšyti skyles ir bent kuriam laikui užkirsti kelią rimtesnių mokumo problemų atsiradimui.

TVF skubioms paskoloms žada panaudoti iki 100 mlrd. JAV dol. Tačiau Fondo finansavimo instrumentų arsenale – ne tik skubus finansavimas. Pavyzdžiui, šalims, kurių ekonomika tebestovi ant tvirtų pamatų, bet kurios nori nuraminti išorės investuotojus, TVF gali suteikti prieigą prie didesnės apimties prevencinės kredito linijos. Tokia prieiga leidžia itin sparčiai pasiskolinti iš TVF, jei tik likvidumo problemos paaštrėja. Apskritai, pagal įvairias priemones, Fondas yra pajėgus suteikti iki maždaug 781 mlrd. JAV dol. naujų paskolų.

Fondas svarsto atspausdinti „pinigų“

Vis dėlto net ir tokie skolinimo pajėgumai nėra saugumo garantas. Pagal TVF prognozes, besivystančių rinkų likvidumo poreikiai – itin konservatyviais skaičiavimais – artimiausiu laikotarpiu sieks bent 2,5 trln. JAV dol. Reikšminga finansavimo spraga atsivers net ir panaudojus didžiąją dalį šalių turimų užsienio valiutos atsargų – o toks rezervų išnaudojimas yra menkai tikėtinas, nes rinkos ypač jautriai reaguoja į mąžtančias užsienio valiutos atsargas.

Dėl to TVF yra raginamas žengti toliau ir... atspausdinti „pinigų“. Apie tai galvoja ne tik pats Fondas – raginimai skamba ir šalių lyderių lūpomis (pvz., Prancūzijos prezidento E. Macrono).

Būtent pinigų spausdinimu kažkuria prasme galima pavadinti siūlomą specialiųjų skolinimosi teisių, arba SST, paskirstymą, kurį galėtų įgyvendinti TVF. SST – tai TVF finansinis instrumentas ir apskaitos vienetas. SST krepšelis sudarytas iš JAV dolerio, euro, svaro sterlingų, Japonijos jenos ir Kinijos juanio. SST bendru šalių narių sprendimu tarp valstybių paskirsto TVF – taip SST tampa valstybių užsienio valiutos atsargų dalimi.

Verta pabrėžti, kad SST nėra „tikra“ valiuta. SST taip pat nėra paties Fondo finansinis įsipareigojimas. Tai yra potencialus TVF šalių narių įsipareigojimas, kadangi turimas SST valstybė gali iškeisti į kitų šalių nacionalines („tikras“) valiutas. 
Mažų pajamų ir besiformuojančios rinkos ekonomikoms SST yra aktualios dėl to, kad jas galima panaudoti įsigyjant pagrindines rezervines valiutas (pvz., JAV dolerius arba eurus), kuriomis dažnu atveju yra išreikšta šių šalių išorės skola. Jei valstybė įsigyja papildomų SST (mainais už „tikrą“ valiutą), ji tampa kreditore ir uždirba palūkanų. Jei šalis parduoda turimas SST mainais už rezervinę valiutą, ji palūkanas turi mokėti. 

SST palūkanos šiuo metu siekia vos 0,05 proc. Tai reiškia, kad de facto SST rinka yra pigiausia TVF koordinuojama likvidumo priemonė, prieinama be ex post ar ex ante sąlygų politikos.

Taigi – svarstoma krizei smogti iš peties ir tarp Fondo narių paskirstyti papildomų SST, kurių bendra vertė siektų bent 500 mlrd. JAV dol. 

Tokio masto SST paskirstymas neabejotinai sustiprintų finansų rinkų lūkesčius, o tai palengvintų įprastą mažų pajamų ir besiformuojančios rinkos ekonomikų skolinimąsi kapitalo rinkose. Kadangi SST paskirstymas primintų naujų pinigų kūrimą, TVF kaip pasaulio finansų sistemos „paskutinės minutės skolintojo“ vaidmuo sustiprėtų. Tokį paskutinės minutės vaidmenį atskirose ekonomikose atlieka centriniai bankai: pritrūkus likvidumo, jie gali sukurti naujų pinigų ir juos įlieti į nacionalinę finansų sistemą.

Vis dėlto SST paskirstymas nebūtų panacėja. Pirma, SST, žinoma, nėra tikri pinigai. Tai reiškia, kad neužtenka vien paskirstymo. Svarbi yra ir SST rinka – ar yra ne tik SST pardavėjų (šalių, siekiančių iškeisti SST į rezervines valiutas), bet ir SST pirkėjų. O, vertinant istoriškai, prekyba SST rinkoje yra neaktyvi, dėl to SST panaudojimas praktikoje yra ribotas. Ar atsiras daug šalių, noriai iškeisiančių savo nacionalines valiutas mainais už papildomas SST? 
Juk COVID-19 krizė – simetrinė ir horizontali. Tai reiškia, kad tikrų pinigų šiandien reikia visiems. Jei SST prekybą pavyktų suaktyvinti, reikėtų įvertinti, ar neužtektų ir dabartinio paskirstyto SST kiekio. Iki šiol paskirstyta tikrai nemenka suma – apie 204 mlrd. SST (275 mlrd. JAV dol.).

Kitas svarbus aspektas – SST paskirstymas reikštų tai, kad papildomą ir pigią prieigą prie likvidumo lėšų gautų ir tos šalys, kurioms tokia prieiga nėra gyvybiškai svarbi (pvz., išsivysčiusios ekonomikos, kurioms naujų SST dėl paskirstymo mechanizmo ypatumų tektų daugiausia). Taigi – tai nėra griežtai tikslingas išteklių panaudojimas. Beatodairiška naujų SST emisija gali ilgam laikui susilpninti Fondo turimus ir įprastomis aplinkybėmis naudojamus svertus mainais už finansavimą reikalauti ekonominių reformų. Sąlygų politika juk yra Fondo DNR. O pernelyg dosni SST injekcija ilguoju laikotarpiu gali atsirūgti neatsakinga šalių narių ekonomine politika.

Iš dalies dėl šių aplinkybių sprendimą dėl SST paskirstymo kol kas blokuoja JAV. Vis dėlto, jei krizė gilės, prie SST klausimo Fonde dar gali būti sugrįžta.

Ne visiems sprendimams reikia naujų lėšų

Ar, neišplėtęs šalių skolinimosi galimybių, TVF negalės atremti dabartinės krizės bangos? Nebūtinai – Fondas gali padaryti daug ir su turimais ištekliais, kurie bet kuriuo atveju yra nemenki. Be to, lėšų skolinimas toli gražu nėra vienintelis problemų sprendimo būdas. Papildoma skolos našta gali turėti ilgalaikių neigiamų pasekmių ekonomikos augimo potencialui, kadangi vyriausybės taupymas ir skolų grąžinimas gali „išstumti“ reikalingas viešąsias investicijas ateityje.

Tad ką šiame kontekste jau daro ir gali padaryti TVF?

Pirma, TVF gali geriau pritaikyti turimą skolinimo instrumentų rinkinį dabartinei situacijai – ir tai jau vyksta. Pavyzdžiui, praėjusią savaitę virtualių TVF ir Pasaulio banko pavasario susitikimų metu (balandžio 14–17 d.) TVF įkūrė naują trumpo laikotarpio likvidumo priemonę. Ši priemonė veiks kaip savotiška „kredito kortelė“ Fonde: šalis prireikus galės greitai pasinaudoti Fondo lėšomis be ex post sąlygų politikos. Šias lėšas grąžinus, bus galima tą pačią sumą iš TVF pasiskolinti dar kartą. Tokia pakartotinio pasiskolinimo galimybė – institucinė inovacija, kuri, tikėtina, bent daliai valstybių padės išspręsti likvidumo poreikių „bangavimą“ krizės metu. Tiesa, šiai priemonei bus taikomi gana griežti kvalifikaciniai kriterijai, tad nemenka dalis probleminių valstybių nauja likvidumo priemone pasinaudoti negalės.

Antra, TVF savo įsitraukimu gali „atrakinti“ kitų institucijų finansavimą – neretai TVF finansavimo programa yra išankstinė kitų išorės kreditorių skolinimo vyriausybei sąlyga. TVF įsitraukimas veikia tarsi kokybės užtikrinimo garantas: Fondas skolina tik tiems, kurie skolą yra pajėgūs grąžinti ir yra vienokia ar kitokia forma įsipareigoję įgyvendinti tvarią ekonominę politiką. Dėl to TVF „palaiminimas“ – net jei Fondo paskola nedidelė – dažniausiai uždega žalią šviesą ir kitiems kreditoriams.

Trečia, padėčiai kaistant, TVF gali imtis koordinuoti palaipsnį kapitalo kontrolės priemonių pritaikymą mažų pajamų ir besiformuojančios rinkos ekonomikose. Tokios priemonės – pavyzdžiui, limitai perlaidoms į užsienį – galėtų pristabdyti kapitalo nutekėjimo procesus, taip šalims suteikiant daugiau laiko atsikvėpti ir įgyvendinti reikalingus bei padėtį stabilizuoti galinčius veiksmus. Kartu atsirastų daugiau ekonominės politikos erdvės – pavyzdžiui, palūkanų mažinimui, nebijant, kad tai sustiprins neigiamus kapitalo srautus. Fondas šiuo atžvilgiu turi reikiamus instrumentus: TVF institucinė politika (angl. Institutional View) remia laisvą kapitalo judėjimą, tačiau kraštutiniais atvejais (nesuveikus įprastiems makroekonominės politikos instrumentams) numato ir kapitalo kontrolės priemonių panaudojimo galimybę.

Pagaliau TVF gali imtis lyderystės siekdamas palengvinti mažų pajamų ir besiformuojančios rinkos ekonomikų išorės skolos naštą. Jau matome ir konkrečių sėkmingų tokios lyderystės pavyzdžių. Pats TVF parodė pavyzdį, kuriam laikui subsidijomis nuo skolos Fondui grąžinimo atleidęs 25 mažų pajamų valstybes, įsiskolinusias TVF. 

Be to, TVF valdančioji direktorė K. Georgieva kartu su Pasaulio banko vadovu D. Malpassu buvo vieni pirmųjų, paraginusių ir dvišalius kreditorius – užsienio vyriausybes, įskaitant didžiausią kreditorę Kiniją – sustabdyti mažų pajamų valstybių skolų mokėjimus. Pasiūlytam sprendimui pavasario susitikimų metu balandžio 15 d. pritarė G20 finansų ministrai ir centrinių bankų pirmininkai.

Dvišaliams kreditoriams dabar bus svarbu rasti naujų sprendimų ne tik dėl skolos mokėjimų atidėjimo – gali prireikti ir dalinio labiausiai pažeidžiamų besivystančio pasaulio ekonomikų išorės skolos nurašymo, taip suteikiant galimybę nukentėjusioms šalims atsistoti ant kojų viruso bangai jau atslūgus.

Skolų klausimais TVF ir toliau gali vaidinti svarbų vaidmenį. Tai institucija, vienijanti net 189 šalis. Taigi TVF yra pajėgus būti svarbia naujų koordinacinių formatų ašimi – pavyzdžiui, tokių formatų, kurie būtų orientuoti į mažų pajamų ir besiformuojančios rinkos ekonomikų skolos palengvinimą privatiems išorės kreditoriams (įvairiems investicijų ar rizikos draudimo fondams). Būtent privačių kreditorių rankose – daugiau nei trečdalis besivystančio pasaulio valdžios sektoriaus išorės skolos.

Taigi, krizės kontekste TVF daro ir dar gali padaryti daug. Fondas yra ne tik „paskutinės minutės skolintojas“: jau 75 metus tai yra pagrindinė tarptautinių monetarinių reikalų sprendimo platforma. Dėl turimų ekspertinių išteklių, patirties ir didelio šalių narių skaičiaus, tai yra institucija, galinti imtis ne ką mažiau svarbaus „paskutinės minutės lyderio ir koordinatoriaus“ vaidmens.